行政处罚必须按照法定的程序实施，这既是保障当事人合法权益的要求，也是依法行政的要求。《中华人民共和国行政处罚法》规定，不遵守法定程序的，行政处罚无效。国务院《全面推进依法行政实施纲要》强调要“加快行政程序建设，规范行政执法行为”，各级行政机关要“严格按照法定程序行使权力、履行职责。”行政处罚程序对提高行政效率，监督行政机关依法实施处罚，防止其失职、越权和滥用职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要作用。长期以来，文物行政部门的行政处罚行为存在着重实体轻程序的错误倾向。有些行政执法人员行政处罚程序观念淡薄，认为事实、证据、依据、裁量是案件的关键，而程序则是无关紧要的，疏于对处罚程序的学习和掌握。同时由于对文物行政处罚程序缺乏可操作性的具体规定，也为随意执法留下了弹性空间。随着新修订的《中华人民共和国文物保护法》的出台和《中华人民共和国文物保护法实施条例》的颁布，文物行政部门被赋予了较多的行政处罚权，这就迫切需要全面规范、具有可操作性的行政处罚程序与之相配套。否则，就会出现不执法、乱执法等执法违法现象。

　　行政机关实施行政处罚时，实体和程序是不可分割的两个重要组成部分。实体是内容，程序是形式，内容依赖形式，形式表现内容，二者相辅相成。办案时，尽管实体正确，但如果程序错了，也将导致具体行政行为的违法。《行政诉讼法》第五十四条，《行政复议法》第二十三条，都明确规定，“违反法定程序的”，可撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法。纵观众多的行政处罚案件，一些案件就是因为程序不当而违法，在行政复议、行政诉讼中败诉。这不仅影响了办案质量，侵害了当事人合法权益，而且削弱了对违法行为的制裁力度。

　　在这样的客观背景下，由国家文物局制定的《文物行政处罚程序暂行规定》（以下简称《暂行规定》）于１月２４日经文化部批准正式发布施行了。《暂行规定》以《行政处罚法》为依据，体现了《文物保护法》和《文物保护法实施条例》规定的基本精神，是一部合法性与统一性和谐结合的部门规章。《暂行规定》针对文物行政部门的执法实际，对法律、法规的规定进行了进一步的细化和补充，明确规定了文物行政处罚程序中的管辖、立案、调查取证、处罚决定以及送达和执行程序，体现了部门规章的特点，增强了可操作性。《暂行规定》通俗简明，易学易懂，便于文物行政执法人员掌握，也便于相对人学习借鉴。

　　《暂行规定》的出台，为文物行政执法提供了程序依据，无疑对解决目前文物行政执法中“乱作为”、“不作为”等问题，规范文物行政处罚行为．提高执法水平起到积极的促进作用，对深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，促进文物行政部门依法行政，推动文物事业健康发展，具有重要的现实意义。

　　当前文物系统行政执法工作相对滞后，部分地区文物行政部门尚未设立专门的法制机构和执法机构，执法力量相对薄弱。有些基层文物行政部门，面对违法行为无所作为，普遍存在着有法不依、违法不纠的现象，有的甚至不会执法，误认为自身无管辖权，以至于违法案件屡有发生，查处困难重重、为此，我们要把贯彻执行《暂行规定》作为改善文物行政执法现状，推动文物行政法制建设，落实文物保护方针的大事，抓紧抓好。

　　首先要组织宣传和学习培训。江苏省文物局制订了《２００５～２００７年全省文物行政管理和执法人员法制培训规划纲要》，将对各市县文化（文物）局分管局长、文物处长、文管办主任、稽查队长以及主要业务骨干进行法制培训。各市县参与文物行政管理和执法的其他人员的法制培训工作将由各市文化（文物）局组织实施。我们将认真组织各级文物行政部门学习《暂行规定》，尤其要求领导带头学习。要使各级文物行政管理和行政执法人员，弄清《暂行规定》的条文，掌握其精神实质、基本内容和要求，提高业务素质，增强依法保护文物的意识。还要通过开展执法实践活动，如现场参观、经验介绍、案例分析、案卷评比、文书制作、设备使用等，提高其业务技能和实际操作能力，要广泛进行宣传。向党政主管领导宣传，向相关的行政机关宣传，向社会各界宣传，向人民群众宣传。要充分利用新闻媒体，政府网站和其他宣传渠道，将《暂行规定》宣传到位，以得到全社会的支持和监督。

　　第二，要严格依法办案，遵循法定程序，克服重实体、轻程序的错误倾向，规范文物行政处罚文书，完善相关配套制度，保证办案质量。对于文物违法案件要加强监控，严肃查处，有力打击，确保文物安全。针对我省文物系统行政执法意识淡薄，执法不严的现象，在省文物局领导的指导下。我们送“法”到基层。抓典型案例，提高基层行政执法水平，促进全省文物行政执法工作的深入开展。其中，查处省级文物保护单位“泰兴黄桥战斗指挥部旧址之新四军苏北指挥部旧址——原黄中工字楼”保护范围和建设控制地带内违法建筑案就是一例。江苏省文物局克服种种困难，严肃督查此案。通过督查，泰兴市越权审批的有关职能部门已被通报批评；保护范围内的违法建筑已被拆除，建设控制地带内的建设已停工待报批；违法当事人的责任正在被追究，并按照法定程序进行处罚；泰兴市人民政府非常重视文物保护工作，文物保护意识普遍提高，文物行政执法队伍人数增加。案件的查处基本达到了“四个满意”：为民办实事，群众满意；服务到位，基层满意；依法行政，领导满意； 接受监督，举报人满意。

　　第三，要健全文物法制机构，建立强有力的文物执法队伍，强化执法力量。要充实执法设备。江苏省文物局转发了国家文物局《关于贯彻落实全国文物行政执法工作交流会议精神，进一步加强文物行政执法工作的通知》，要求各市县积极推进文物行政执法机构的建设，进一步建立健全文物行政执法机构，设区的市要建立行政执法机构，暂不具备条件的县（区）要设立专职执法人员。

　　第四，制定、完善相关的法律法规。依照《行政处罚法》和《文物行政处罚暂行规定》的要求，江苏省文物局将根据本省实际情况制定《江苏省文物行政处罚程序及法律文书》，把文物法律法规具体化为实际操作的规程，以利于行政执法人员在执法中使用。为进一步规范主体资格，完善文物行政管理职能，根据《行政许可法》和《行政处罚法》等法律的有关规定，我们建议省人大修改《江苏省文物保护条例》，增加相关的授权条款，授予事业性质的文物局必要的文物行政管理主体资格。

　　第五，要完善监督机制，建立行政执法程序制度，行政执法责任制度，错案责任追究制度，评议考核制度，执法案卷评查制度等。在此基础上。江苏省文物局还重点建立了法律、法规疑难问题专家咨询论证制度，通过召开法律专家咨询论证会，把平时在工作和执法督查中所遇到的一些疑难问题同专家一起探讨，并进行论证，以此来指导我们的工作．这些制度的建立。保证文物行政执法严格按照法定程序进行，提高执法质量，全面推进了依法行政。

　　（张农/文）