一部法律实施后，检验其是否得到贯彻，关键要看行政执法是否到位，执法到位了这部法律就会得到社会的普遍赞同。新中国成立以来，《文物保护法》是国家制定的第一部文化行政法，但长期以来人们却把它认为是一部“软法”，其中最主要的原因就是法律规定的事项执法不到位。

　　随着社会主义市场经济的发展，在加强文物保护的同时，开发利用文物的呼声也越来越高。文物保护与利用是当前亟须解决的问题。但是一提到文物保护和文物利用的问题就有严重的分歧意见，一篇题为《论文物保护与旅游开发利用之间的关系》的文章归纳了分歧意见：“以地方政府和旅游部门为代表的一派认为，只有将文物单位纳入旅游企业，将文物的所有权和经营权分离，运用市场经济手段对文物资源进行市场化经营，才能促使文物资源向旅游产品优势转化，才能实现文物事业和旅游产业的共同繁荣。只要规划合理，合同规范严格，不会影响文物保护，只会给文物保护带来更大益处。以社科、文化和文博为代表的一派认为，以所谓的所有权和经营权分离的名义，将文物单位的文物管理权部分或全部转移给旅游企业，甚至将文物作为一般实物资产租赁、承包和上市，是严重违反文物保护法的行为，是违背文物工作规律的行为，将对文物事业造成难以估量的破坏性结果。因为一旦文物单位被纳入旅游企业，就会把文物的所有权、管理权、处置权与经济利益挂钩，就会因不当开发或过度使用对文物及其环境氛围造成破坏。”看起来，矛盾的集中点在文物保护单位应该由谁管。作为长期在基层从事文物保护和政策研究的笔者认为：《文物保护法》是国家权力机关对文物保护制定的最高准则，不论是哪个部门管理、使用文物保护单位，其前提都是要依法管理和使用，而不是谁掌管了文物保护单位的使用权，谁就有权随心所欲改造文物保护单位、改变文物保护单位的周边环境。因此，严格依法行政、严格按照法律规定执法是解决文物保护与开发利用矛盾的根本途径。我个人认为目前文物行政执法存在着三方面的问题：

　　一、政府部门不履行监督管理职责，造成文物损害的政府官员没有受到应有的行政处分和行政处罚

　　《文物保护法》明确规定：“地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护实施监督管理。”“各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全。基本建设、旅游发展必须遵守文物工作的方针，其活动不得对文物造成损害。”“违反本法规定，造成文物灭失、损毁的，依法承担民事责任。”《文物保护法》明确规定，地方政府是监督管理文物保护工作的第一责任人，因此，如果地方政府急功近利，为了发展地方经济，以损害或牺牲文物为代价，其行为就是违反《文物保护法》的行为。对不履行监督管理职责，造成文物损害的政府官员，人民代表大会或人大常委会应履行问责制，应将对祖国文化遗产保护与否、是否造成对文物重大损失纳入对官员的考核范围，有重大问题的人应予以罢免，同时还应承担因错误决定造成文物灭失的民事赔偿责任。但是在实际工作中有的官员为了政绩工程拆除了文物，有的官员在缺少论证的情况下，盲目决定开发文物建筑，造成文物建筑受损或严重破坏了文物建筑的历史风貌，却很少有政府官员为此引咎辞职，也少有政府官员为此受到应有的行政处分和处罚，以至于一些地方官员破坏了文物，还公开说，什么《文物保护法》没听说过。其对文物法律已达到蔑视的程度，他们的言行举止使《文物保护法》在人们的心目中的分量变得越来越轻。政府领导层面没有高度的文物保护的法律意识，有时直接导致文物遭受损坏、文物保护单位的环境遭破坏，文物保护单位在开发利用中出现的种种损害文物的现象由此而发生。有的文物保护单位虽然是在文物部门的管辖之下，不良保护状况也没有得到根本的扭转。所以加强各级政府行政领导官员保护文物的法律意识是依法保护文物的关键所在，是《文物保护法》顺利执行的关键所在。

　　二、不履行行政职责或违法建设造成文物受损的单位和个人没有受到应有的处罚

　　《文物保护法》规定：文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准。在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准。在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。这就表明了只要按照《文物保护法》规定的程序和审批权限，文物保护单位及其周边的环境风貌是完全可以得到保护的。但是在实际生活中，我们时常看到一些报道披露，文物保护单位的开发利用者为了吸引更多的游客前来参观，大兴工程建设项目，有的在文物古迹上架缆车、索道，有的在文物保护单位的保护范围内建宾馆、盖楼房、开发度假村，有的以复建文物的名义按照自己所需不断扩张建设，严重破坏了文物保护单位的文物本体和环境风貌以及文物的原真性。这些行为是完全与法律相违背的，但是为什么会屡禁不止呢？究其原因还是执法不到位的问题。文物保护单位的保护范围和建设控制地带内出现这些情况，无外乎是两种情况，一种是因为国家行政机关不依法履行审批职责，玩忽职守，使不该建的建了；一种是因为开发单位未经审批擅自进行建设项目造成的。《文物保护法》针对这些行为都设定了处罚，如果执法部门严格依法行使管理权和处罚权，就一定会对违法者产生威慑力，他们就会对自己的行为有所顾忌，文物受损害的现象就会减少。但是在文物保护的工作实际中，执法难的问题普遍地存在着。对文物保护单位及其环境造成破坏的工程项目有相当一部分是有合法手续的，为什么这些不该建的项目能够打着合法的旗号建了呢？擅自在文物保护单位的保护范围或建设控制地带进行的工程项目的法人单位，在被查处时，经常可以通过有关部门的协调把违法的变成合法的，有的违章建设项目在建设之初被发现却因久拖不决，最后成为既成事实而不了了之。更有甚者，有的违法者明知自己违法，气焰却十分嚣张，强行对文物保护单位进行拆建，迫使文物部门的同志不得不用自己的血肉之躯，以死相拼，以命相抵才能制止的住。《文物保护法》是国家制定的文物保护大法，不是部门的法，如果所有的国家行政机关都能够严格履行自己的法定职责，在文物受到破坏时态度坚决地执法，营造出严肃的文物保护的法制氛围，那样无论是哪个单位管理使用文物保护单位，在法的制约下依法行事，文物本体及其环境都会得到保护。

　　三、文物保护单位的事业性收费没有依法全部用在文物保护上

　　长期以来由于历史形成的原因，文物保护工作欠账太多，文物保护经费不足致使全国各地有相当一批文物保护单位保存现状残破不堪，特别是一些地处偏远的文物保护单位，长期得不到修缮，有的经不住风雨侵蚀濒于灭绝。改革开放以来，党和政府十分重视文物保护工作，不断加大文物保护的投资力度，但是单靠国家财政支出解决文物保护的经费，在短时间内无法彻底改善文物保护单位的保存状况。为此《文物保护法》在制定时特别规定：“国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等的事业性收入，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用”。但是在文物保护的实际工作中，据了解，一些国家投资修缮后被辟为参观游览场所的文物保护单位的事业性收入成为当地政府的财政收入的一部分，被用于其他方面，用在文物保护事业上的少之又少，对需要及时抢救的文物保护单位少投入甚至不投入。国家在财政政策方面对教育经费有明确的增长比例，对教育经费的使用有专门的制约机制，从而保证了教育事业的稳步发展。文物保护投资大见效慢，在经费短缺的情况下，必须要建立健全文物经费的监督机制，要使关于文物保护经费的规定执法到位，才能保证文物事业的发展，否则“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的工作方针就要受到影响。

　　《文物保护法》实施三年多了，在文物保护方面起到了重要作用，虽然在执行的过程中有些条款存在着不易执行的问题，但是国家行政部门各司其职，能够把现有的法律赋予的职责、权力落实到位，文物保护工作将会有长足的进展。保护文物是全民族的事，加大执法力度，把《文物保护法》贯彻落实到位，是保护文物的关键所在。（孙 玲　中国文物报　2006年3月31日3版）