加强机构建设 制定追责办法
——政协委员热议不可移动文物保护
来源:中国文化报 日期:2017-03-15 浏览次数: 字号:[ ]

进入新世纪以来,我国的城市化进程一直处于快速发展阶段。随着城市建设以空前规模和速度展开,各地的文物建筑和文化遗址的保护状况也面临着严峻形势。据统计,第三次全国文物普查共登记不可移动文物766722处,而同时每年就有1.5万处不可移动文物消失。如何扭转不可移动文物保护的紧迫形势,更好地保护这些弥足珍贵的文化遗产?今年全国两会期间,多位全国政协委员给出了意见和建议。

加强文物保护机构和专业队伍建设

“第三次全国文物普查之后,不可移动文物数量由原来的20多万处增加到76万多处,全国重点文保单位由2352处上升到4296处。我国目前已拥有世界文化遗产35项、自然与文化双遗产4项。”全国政协委员、国家文物局原副局长董保华表示,面对日益繁重的文物保护任务及不断增长的社会需求,文物行政机构和专业队伍的现状明显不能适应,省、市、县文物行政部门不健全、不稳定的问题尤其突出。

根据2015年统计数据,全国31个省区市均设有文物局,设立独立编制的文物局18个,人员编制数621人,其他13个为内设机构,人员编制数67人,平均每个省级文物行政机构仅5人。全国333个地市仅有91个设立独立编制的文物局,占总数的27%。在全国2849个县市区中,仅有271个设立了独立编制的文物局,所占总数不足10%。“多数地方由文管所或博物馆等事业单位代行行政职能,没有专业人员管理的状况使得文物行政管理工作难以正常开展。”董保华说,有些地方甚至将文物行政部门随意撤并,比如四川省各地的文物管理机构被缩减,内蒙古自治区撤销了自治区文物局的文物执法处,导致全区文物行政执法督查事项无专人负责。

“行政审批下放的同时监管工作需要加强、多发的行政违法案件需要依法处置、文物违法犯罪活动需要严厉打击、濒危损毁文物的抢救性保护工作需要开展……这些工作只有通过加强文物保护机构和专业队伍建设才能得到落实。”董保华说。

董保华建议,中央编制部门应会同财政、文化、文物等部门,认真落实国务院《关于进一步加强文物工作的指导意见》(以下简称《意见》)的有关要求,抓紧研究、加强文物保护机构和专业队伍建设的对策措施,规范省、市、县级文物行政机构的设置、管理层级、人员编制,做到事有人做,法有人执,错有人纠,从根本上解决制约文物事业可持续发展的瓶颈。

制定文物保护责任终身追究制具体办法

全国重点文保单位湖北红安国共合作谈判旧址被拆除、河南省级文保单位商城南街民居被拆毁……过去一年,文物法人违法案件不断见诸媒体,而在国家文物局执法督查的统计结果中,包括政府、企事业单位、部门法人违法的文物破坏案件占到72%。在业内专家看来,遏制法人违法的高发势头,建立文物保护责任终身追究制势在必行。

对此,2016年3月,国务院公布实施《关于进一步加强文物工作的指导意见》,明确要求严格文物保护工作的责任追究。一些省区市政府积极响应《意见》有关要求,发文明确本行政区域内建立文物保护责任终身追究制。

然而,在全国政协委员、故宫博物院院长单霁翔看来,这些文件基本上还是宣誓性的规定和总的原则性提法,没有具体细化,更缺乏与此有关的实践案例。“实践证明,文物保护责任终身追究制所涉及的不是单一的责任,而是文物保护工作中各个方面责任的集合体,涉及的责任主体、责任内容等都比较复杂,如果不配置具体的制度、标准、程序等规范要求,文物保护责任终身追究制将难以得到有效实施,难以避免最终流于形式的后果。”单霁翔说。

“很有必要尽快制定文物保护责任终身追究制的具体办法,对于相关问题做出明确规定,比如根据《意见》的规定,应当被追究责任的主体是‘负有责任的领导干部’,这里‘领导干部’的具体含义如何界定?在实施文物保护责任终身追究制时,如何认定和锁定‘实际责任人、单位负责人、上级单位负责人和当地政府负责人’的责任主体等问题都需要进一步明确。”单霁翔指出。

单霁翔建议,由国家文物局牵头成立专门工作小组,首先对与文物保护责任有关的法律法规,包括政策进行梳理;其次,对相关问题进行调研、评估;最后在前期工作的基础上,制定出文物保护责任终身追究制的具体办法,并尽快付诸实施。同时,对目前已有的相关典型案例,积极开展通报宣传,发挥“以案说责”的示范作用,争取把文物保护责任终身追究制尽快落到实处,发挥其应有的警示和教育作用。

建立长期实效保护机制

数量丰富、类型多样、分布广泛是我国不可移动文物的特点。其中有一点不容忽视,即众多不可移动文物分布在乡村,且不少散落在边远山区的野外,一旦破坏或消亡有时根本无从知晓,或者接到举报文物部门赶赴现场已为时晚矣。对此,全国政协委员、江西婺源县文物局局长詹祥生的建议是,要建立长期实效保护机制。

詹祥生认为,各地应结合实际情况,制定本区域不可移动文物保护管理办法,同时及时对其编写资料档案,设立保护标志,并进行挂牌公布。在保护时要建立联动保护机制,按照分级管理层层落实的文物安全管理要求,将文物保护责任分解到镇和街道、村和社区,同时将文物保护工作纳入各级政府绩效考评体系,加大培训和宣传,做到奖罚分明。“2012年,婺源县成立了以县长为主任、分管副县长为副主任,各有关乡镇政府与县文物、建设、规划、国土、旅游、城管等有关职能部门组成的古建筑、古村落联审领导小组,采取了县、乡(镇)、村委会、村小组四级联动保护,并在工作中形成运作机制,对不可移动文物达到较好的保护效果。”詹祥生说。

詹祥生还认为,应根据不可移动文物分布数量,以乡村为单位,聘请日常看护员或通讯员,通过他们的日常巡查将情况及时报告文物部门,并结合实际保护状况采取相应保护措施。“对于看护员或通讯员,每年应给予适当的补助或奖励,而一些地方财政较为困难的,特别是中西部欠发达地区,国家应给予必要的资金扶持。”他说。(记者  李佳霖)

责任编辑:何薇
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